הארץ, 28.3.2012

כשהרוב נהיה מיעוט

באין ממשלה: איך לתקן את קלקולי המשטר

אמנון רובינשטיין ואדם וולפסון. הוצאת כנרת, זמורה-ביתן, 349 עמ', 94 שקלים

כשמשפטן קונסטיטוציוני כמו הפרופ' אמנון רובינשטיין, מצויד בניסיונו הפוליטי המעשי, מבקש להתמודד עם בעיית המשילות (מלשון ממשל) בארץ, מקבלות הטרוניות המושמעות על השלטון בכל יום מימד תיאורטי עמוק ומקיף. למען הגילוי הנאות אציין כי הייתי שותף עמו ועם ליאב אורגד בחיבור "מתווה למדיניות הגירה לישראל": אך אין בזאת כדי למנוע ממני להביע הן את הערכתי והן את ביקורתי על הספר שלפנינו. רובינשטיין נעזר בחיבור הספר בתלמיד מחקר, אך למען הרהיטות אתייחס להלן אליו כמחבר העיקרי.זהו חיבור הסוקר בצורה מקיפה ביותר את אתגרי המשילות בישראל וכן את שלל ההצעות המועלות לתיקונם. הדיון נעשה ברמה השוואתית ומתוך התמצאות מעמיקה בתהפוכות השלטון והחקיקה בישראל.

תובנה שנייה היא שעלייתן של מפלגות שדגלו ב"רפורמה" (מד"ש ואילך), שמטרתן היתה לתקן את קלקולי השיטה, רק העמיקה את בעיות המשילות. בכך שהחלישו את המפלגות הגדולות, העצימו מפלגות אלה עוד יותר את כוח הסחיטה של המפלגות החרדיות. מכיוון שרובינשטיין היה ממקימי ד"ש ומראשיה, יש להעריך את היושר האינטלקטואלי הכרוך בהודאה זו.

בצדק מציין רובינשטיין, כי בניגוד לדעה המקובלת לא השיטה היחסית לעצמה היא אחת מהסיבות העיקריות לחוסר יכולתה של הממשלה למשול, אלא הצטמקות המפלגות הגדולות. לכך תרמה גם הבחירה הישירה של ראש הממשלה, שהתכוונה לחזק את כוחו, אך תוצאתה היתה בדיוק הפוכה, שכן היא הקטינה עוד יותר את משקלן של המפלגות הגדולות ובכך שוב חיזקה את כוחן של המפלגות החרדיות.

אך מעבר לכך משכיל רובינשטיין לתאר כיצד הבירוקרטיה ומערכת המשפט תורמות גם הן לחוסר יכולתה של הממשלה למשול: בראש וראשונה צמרת האוצר. כיוצא בזה, למרות שהיה ממובילי החקיקה שאיפשרה ביקורת שיפוטית כעין-חוקתית לא רק על פעילות הממשלה אלא גם על החקיקה, רובינשטיין אינו מעלים עין מכך שלאקטיביזם השיפוטי היו לעתים השלכות חמורות על המשילות, ורואה את אימוץ רעיון ה"מידתיות" כבעייתי. הוא גם צודק שלמעמדו של היועץ המשפטי לממשלה אין אח ורע בשום מדינה דמוקרטית, ולכך יש להוסיף גם את החסמים שהיועצים המשפטיים במשרדי הממשלה השונים מעמידים על יכולת תפקודה של הממשלה.

רובינשטיין מעיר כמה הערות ביקורתיות גם על הפריימריס, אבל כאן נדמה לי שהוא ממעיט בהשפעתם השלילית על יכולת תפקודו של ראש הממשלה, שלמעשה אינו שולט אפילו על חברי מפלגתו בכנסת: הח"כים אינם תלויים בו, לעתים קרובות מצפצפים עליו וכדי לרצותם הוא חייב להיענות לדרישותיהם האישיות והפופוליסטיות. לא צריך להתגעגע ל"צנטראליזם דמוקרטי" ולוועדות מסדרות למיניהן כדי להבין עד כמה שליליות הן ההשלכות של תהליך שלכאורה הוא דמוקרטי, אך חלק מתוצאותיו בעייתי ביותר.

במסגרת ההמלצות לתיקון המצב מציע רובינשטיין להעלות את אחוז החסימה. אבל זו אשליה: העלאת אחוז החסימה לא תביא להיעלמותן של המפלגות החרדיות והדתיות, אלא לאיחודן לקראת הבחירות, שכן הציבור החרדי הרי לא ייעלם. קשה לראות כיצד למפלגה חרדית-דתית המונה עשרה ח"כים או יותר תהיה השפעה קטנה יותר מאשר לשתיים-שלוש מפלגות חרדיות או דתיות קטנות היום. להיפך.

מבין ההצעות שרובינשטיין ממליץ עליהן אבקש לציין שלוש: קביעה כי ראש המפלגה שזוכה במספר הקולות הגדול ביותר הוא שירכיב את הממשלה; השלמת החקיקה הקשורה בהצבעת אי-אמון שתחייב את מי שמבקשים להפיל את הממשלה להביע אמון בממשלה אלטרנטיבית; ושילוב השיטה היחסית עם שיטה אזורית-רובנית.

למרות שביקורתו של רובינשטיין על המערכת הפוליטית בישראל היא מקיפה וחדה, ההצעות שהוא מעלה בסופו של דבר צנועות - הוא מסתייג, למשל, ממעבר לממשל נשיאותי. צריך להתחשב בעובדה שכל שינוי צריך לעבור את הכנסת, אבל הדרך שבה הכנסת שיבשה את הצעת החוק לבחירה ישירה של ראש הממשלה היא אות אזהרה. מתוך תבונתו וניסיונו הפוליטי למד רובינשטיין לקח חשוב: כל מי שמבקש לתקן את קלקולי המשטר בישראל צריך לזכור את אחד ממשפטי המפתח של שבועת הרופאים: מעל לכל, אל תגרום נזק.

שלמה אבינרי הוא פרופ' למדעי המדינה, ספרו "הרצל" ראה אור בהוצאת מרכז זלמן שזר